Dwukadencyjność – partyjny interes czy dbałość o lokalną demokrację?

W konsekwencji należy uznać, że decyzja o utrzymaniu bądź zniesieniu zasady dwukadencyjności ma charakter stricte polityczny.

Pomysł ograniczenia kadencyjności nie jest nowy. Pojawił się już w 2001 r. podczas prac nad ustawą o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, zgłaszany przez ówczesną większość parlamentarną (SLD). Kolejne inicjatywy w tym zakresie (lata 2010, 2011, 2012) podejmowała ówczesna opozycja (m.in. Prawo i Sprawiedliwość, Ruch Palikota). Skuteczna legislacja stała się możliwa dopiero po przejęciu władzy przez PiS oraz zmianach personalnych w Trybunale Konstytucyjnym. W 2018 r. rząd PiS wprowadził dwukadencyjność wójta, burmistrza i prezydenta miasta przy jednoczesnym wydłużeniu kadencji w samorządzie do pięciu lat. Część ugrupowań podczas kampanii wyborczej w 2023 r. deklarowała powrót do braku ograniczeń, jednak do dzisiaj nie sfinalizowano procesu nowelizacji przepisów.

Można postawić tezę, że utrzymanie zasady dwukadencyjności leży w interesie większości partii politycznych.

Uwarunkowania partyjne w samorządzie

Polski samorząd terytorialny, w porównaniu z innymi państwami demokratycznymi, charakteryzuje się relatywnie niskim stopniem upartyjnienia. W wielu krajach rozwiniętych miasta zarządzane są przez przedstawicieli partii politycznych, co zapewnia tym podmiotom bezpośredni dostęp do władzy na najniższym szczeblu.

W Polsce struktury partyjne nie dysponują takim komfortem – na prawie 2,5 tys. gmin i miast odsetek bezpartyjnych samorządowców wynosi ok. 60 proc., przy czym w najmniejszych gminach dochodzi nawet do 80 proc. Nawet jeśli w tej grupie znajdują się samorządowcy posiadający ukryte afiliacje partyjne, wpływ struktur centralnych na bieżące zarządzanie gminami i miastami pozostaje ograniczony.

Sprawowanie władzy - walka o zasoby

Sprawowanie władzy zależy od poparcia społecznego, jednak jej zdobycie i utrzymanie wymaga przede wszystkim dostępu do określonych zasobów. W literaturze politologicznej podkreśla się, że to właśnie posiadanie i wykorzystanie określonych zasobów są kluczowymi determinantami sprawowania władzy.

Specyfika lokalnych scen politycznych, zdominowanych przez bezpartyjnych włodarzy, sprawia, że polskim partiom politycznym brakuje dostępu do tych zasobów. Dla partii gminy i miasta są zatem brakującym ogniwem w systemie władzy. To wyjaśnia, dlaczego w parlamencie trudno o poparcie dla likwidacji dwukadencyjności.

Jakie zasoby znajdują się na poziomie lokalnym? Przede wszystkim finansowe. Dochody polskich gmin i miast przekraczają 340 mld zł rocznie (dane GUS za 2024 r.). Poza środkami, które bezpośrednio znajdują się w budżetach samorządów, są jeszcze zasoby finansowe w spółkach komunalnych, zwłaszcza w tych, które są odpowiedzialne za gospodarkę wodno-kanalizacyjną, ciepłownictwo, komunikację publiczną, zdrowie.

Drugim mocnym zasobem samorządów są ludzie. Sektor samorządowy obejmuje nie tylko pracowników urzędów gmin, ale również pracowników jednostek organizacyjnych (np. pomocy społecznej, centrów usług społecznych). To grupa prawie 240 tys. pracowników. W gestii samorządów są również placówki oświatowe oraz instytucje kultury. To także pracownicy spółek komunalnych, członkowie rad nadzorczych, ale i sami radni, których jest ponad 39 tys. Tak szeroko pojmowany sektor samorządowy według szacunków Związku Miast Polskich liczy nawet ok. 1,9 mln osób.

Ponadto ważnym zasobem jest sieć instytucji publicznych (sportowych, kulturalnych), która służy nie tylko mieszkańcom, ale może też stanowić narzędzie promocji lokalnych władz. Istotnym zasobem są również media samorządowe (gazety, portale internetowe, profile w mediach społecznościowych), których działalność budzi spore kontrowersje. Wreszcie samorządy mają zdolność do budowy struktur na wyższych szczeblach (np. powiatów) poprzez rekrutację kandydatów z zasobów gminnych, co może dać ogromną przewagę polityczną.

Mechanizm „naturalnej” eliminacji

Wprowadzenie dwukadencyjności w sposób systemowy eliminuje inkumbentów, czyli osoby, które od wielu lat pełnią funkcję wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, gromadząc spory kapitał polityczny. Zmusza to do zmian na stanowiskach włodarzy, co stwarza przestrzeń dla kandydatów partyjnych (nawet jeśli obecne dane wskazują, że wymiana władzy po wyborach samoistnie zachodzi na poziomie 30–40 proc.). Partie zakładają, że gdy w rywalizacji wyborczej zabraknie dotychczasowego wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ich szanse na przejęcie władzy znacznie wzrosną.

Ponadto dwukadencyjność osłabia pozycję nawet tych włodarzy, którzy wywodzą się z partii. Stają się oni bardziej zależni od centrali partyjnej, gdyż muszą zabiegać o nominację oraz polityczne zagospodarowanie po zakończeniu sprawowania urzędu. Konstrukcja list wyborczych, gdzie „biorąca jedynka” jest zarezerwowana dla działaczy partyjnych, prowadzi z kolei do sytuacji, w której kluby radnych są lojalne przede wszystkim wobec struktur partyjnych. Dla centrali partyjnej to narzędzie optymalne – pozwala na dyscyplinowanie lokalnych liderów i szeregowych radnych.

Z perspektywy central partyjnych samorządowi inkumbenci po zakończeniu sprawowania urzędu stanowią znaczący zasób polityczny. Ich potencjał wyborczy, budowany przez lata rządów w mieście, może być wykorzystywany do wzmacniania list w wyborach parlamentarnych. Zjawisko to może być jednak odmiennie postrzegane przez lokalne struktury partii, dla których były włodarz, dysponujący utrwalonym kapitałem politycznym, staje się zagrożeniem wewnątrzpartyjnym lub konkurentem.

Nie tylko dwukadencyjność

Dwukadencyjność to niejedyna zmiana wprowadzona ostatnią nowelizacją kodeksu wyborczego. Znalazły się tam też inne rozwiązania, które premiują partie polityczne. Należą do nich m.in.:

• wprowadzenie zakazu kandydowania wójtów, burmistrzów i prezydentów miast do rad powiatów i sejmików wojewódzkich (wygrywawszy wybory na wójta, rezygnowali z mandatu w radzie powiatu/sejmiku, ale zasilali głosami określoną listę);
• ograniczenie liczby kandydatów na listach wyborczych w wyborach do rad gmin powyżej 20 tys. mieszkańców – bardzo często uwidaczniała się słabość struktur partyjnych i zasobów ludzkich gotowych kandydować z list partyjnych;
• zredukowanie liczby gmin, w których stosuje się jednomandatowe okręgi wyborcze (w gminach do 20 tys. mieszkańców).

Wszystkie te działania wpisują się w szerszy kontekst walki o zasoby, w której partyjne centrale dążą do maksymalizacji swoich wpływów w samorządzie. ©℗