Podział gminy. Nowy art. 4eb ustawy o samorządzie gminnym w praktyce się nie sprawdził

Decyzja dotycząca podziału gminy Supraśl na gminę Grabówka i pozostały obszar starej gminy z siedzibą w uzdrowiskowym mieście Supraśl zapadła w drodze rozporządzenia Rady Ministrów z 1 października 2024 r. Jako pierwsi albo jedni z pierwszych mieliśmy sposobność sprawdzenia w praktyce działania przepisu wprowadzonego niedługo wcześniej do ustawy o samorządzie gminnym. Chodzi o art. 4eb, który reguluje następstwo prawne w przypadku zmiany granic gminy.

Podział gminy: nowy przepis spowodował problem

Ustęp pierwszy tego przepisu stanowi: „W przypadku zmiany granic gmin polegającej na wyłączeniu części obszaru gminy i jego włączeniu do sąsiedniej gminy, gmina, do której został włączony ten obszar, wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki gminy na tym obszarze, w tym prawa i obowiązki wynikające z zezwoleń, koncesji oraz innych aktów administracyjnych”. Regulacja ta miała ułatwić gminom radzenie sobie w nowej sytuacji. Jednak to rozwiązanie prawne ze względu na swoją niewystarczającą precyzję, a nawet sprzeczność z innymi przepisami jest źródłem problemów.

Przepis art. 4eb dotyczy przejścia praw cywilnoprawnych, ale czy także praw własności i szerzej – dotyczących mienia? Przecież jeśli chodzi o mienie gminy, mamy odrębną regulację w art. 44 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z nią przeniesienie mienia wymaga zawarcia porozumienia przez gminy albo wydania decyzji administracyjnej przez prezesa Rady Ministrów (w przypadku braku porozumienia gmin), na mocy której przenosi się mienie na nowo powstałą gminę.

Można więc zadać pytanie, czy mienie gminy w związku ze zmianą administracyjną granic przechodzi do nowej gminy z mocy prawa w trybie art. 4eb, czy w trybie art. 44 pkt 2, w którym wymagane jest oświadczenie woli przenoszącego własność i inne prawa majątkowe.

Podział gminy Supraśl: kto przejmie grunty, a kto zobowiązania

Ta sprzeczność przepisów spowodowała w Supraślu niemałe zamieszanie. Jeszcze przed podziałem gminy rządowa pełnomocniczka ds. utworzenia nowej gminy Grabówka Ewa Bończak-Kucharczyk zaproponowała pewien kompromis. Miał on polegać na przekazaniu gminie Grabówka wszystkich nieruchomości, które znajdą się w jej granicach od 1 stycznia 2025 r., oraz jednoczesnym przejęciu przez nią części zobowiązań kredytowych, które należały do gminy Supraśl. Przejęcie i podział długów miały się opierać na proporcjach potencjału ekonomicznego i ludnościowego obu gmin po podziale.

Sprawa kredytów została rozwiązana bardzo sprawnie przez ustanowienie kilku cesji kredytowych z przedstawicielami banków. Gdyby nie porozumienie co do kredytów, to gmina Supraśl po podziale miałaby 50 mln długu, co stanowiłoby 85 proc. zadłużenia w stosunku do jej dochodów. Taka gmina, zwłaszcza że mało dochodowa, w praktyce nie mogłaby istnieć.

W wyniku cesji kredytów na gminę Grabówka zadłużenie gminy Supraśl na początku 2025 r. spadło do 20 mln zł. W zamian za ich dokonanie gmina Supraśl zgodziła się na zaproponowaną przez panią pełnomocnik – urzędnika mającego pełnię władzy w Grabówce (reprezentującego radę i wójta jednocześnie) – aby przenieść na rzecz Grabówki mienie. Zastosowany miał być art. 4eb. Hołdowano założeniom, wedle których mienie gminy Supraśl miało przejść na nową gminę Grabówka z dniem podziału administracyjnego. Czynność notarialna miała tylko potwierdzić ten fakt.

Do podpisania aktu w takiej właśnie formule doszło w Warszawie 23 stycznia 2025 r. w kancelarii notarialnej, na wyraźne życzenie pani pełnomocnik gminy Grabówka oraz przy aprobacie notariusza. Prawnicy gminy Supraśl podchodzili do tego rozwiązania sceptycznie – jak się okazało, słusznie – jednak była to czynność niejako wiązana. Głównym naszym celem było przekazanie nowej gminie kredytów, natomiast ryzyko interpretacyjne skutecznego przeniesienia własności mienia, w tym nieruchomości o łącznej powierzchni 6464,42 ha, stanowiło większy problem dla gminy Grabówka.

Absurdalny skutek luki w przepisach: gmina bez ziemi

Na przełomie lat 2025/2026 okazało się, że sądy rejestrowe (wydziały ksiąg wieczystych) odmawiają wpisów nieruchomości przekazanych aktem notarialnym na rzecz gminy Grabówka. Powzięły poważną wątpliwość, czy czynność prawna przekazania mienia była skuteczna. Na tym tle zawiązał się spór sądowy, który będzie musiał rozstrzygnąć Sąd Okręgowy w Białymstoku.

Może się okazać, że gmina Supraśl ma w dalszym ciągu niemal 6,5 tys. ha gruntów, które obecnie są położone na terenie gminy Grabówka – zabudowanych instytucjami gminnymi, cmentarzami, drogami, placami, działkami przeznaczonymi na budownictwo jednorodzinne itp. Będzie trzeba w związku z tym ponownie podpisać porozumienie z gminą Grabówka, aby mogła z tych nieruchomości legalnie korzystać. Gmina „bez ziemi” nie mogłaby normalnie funkcjonować, przeprowadzać inwestycji, organizować ruchu ulicznego, prowadzić gospodarki nieruchomościami czy swobodnie korzystać z jakichkolwiek nieruchomości.

Inną kwestią do rozwiązania będą podatki i opłaty, które będzie trzeba uiścić na rzecz gminy Grabówka oraz powiązać je z odpłatną formą korzystania z tych nieruchomości przez Grabówkę. Nie chodzi o to, aby gmina Supraśl zarabiała na szkodzie wynikającej z opisanych wad prawnych, ale aby okrojona z dochodów i o wiele mniejsza oraz skrajnie osłabiona przez obecny rząd gmina Supraśl nie była ponownie poszkodowana. Przekazanie gminie Grabówka większości nieruchomości, które służą do wykonywania jej zadań własnych, jest pewne, logiczne i nieuniknione (zwłaszcza że brak porozumienia uruchomiłby działania rządu zgodnie z art. 44 pkt 2). Jednocześnie nieuniknione będzie wejście w spór odnośnie do innych aktywów gminy Supraśl leżących w nowej gminie Grabówka.

Ta sytuacja obrazuje mankamenty samorządowego ustroju naszego państwa. Wydaje się konieczne naprawienie przez ustawodawcę przepisów w zakresie przeniesienia własności składników majątkowych do nowo tworzonych gmin. Przepis art. 4eb w ogólnym zarysie jest pożądany, jednak nie powinien stać w sprzeczności z innymi przepisami ustawy, takimi jak art. 44 dotyczący mienia komunalnego.

Zobowiązania finansowe gmin też trzeba uregulować

Szczegółowego unormowania w ustawie o samorządzie wymaga też sprawa podziału zobowiązań finansowych – kredytów zaciąganych przed podziałem gminy. Brak takich unormowań może spowodować zapaść, a nawet upadek finansowy wielu samorządów dotkniętych polityczną rozgrywką albo innym chciejstwem interesów rządzących (działających bez zgody suwerena gminy). Czy taka gmina mogłaby liczyć na pomoc rządu wedle zasady pomocniczości? Wszędzie tam, gdzie w grę wchodzi polityka, nie można być pewnym rozsądku, altruizmu czy innych – wydawałoby się – logicznych i zdroworozsądkowych rozwiązań.

Los słabszej finansowo i ludnościowo gminy, takiej jak obecnie uzdrowiskowy Supraśl, nie może być zależny wyłącznie od woli urzędnika wyznaczonego przez prezesa Rady Ministrów. W naszym przypadku pani pełnomocnik swoimi decyzjami, które bazowały na zdrowym rozsądku, wypracowała ze mną i z moimi służbami sprawiedliwy podział zobowiązań finansowych. I gdyby nie zgrzyt przepisów, na pewno byłoby nam łatwiej. Tymczasem Supraśl i Grabówka jeszcze na długie lata będą paradoksalnie związane nieprecyzyjnością art. 4eb. ©℗