„Czy jesteś za…”, czyli referendalna pułapka

 12 czerwca 2018 r. prezydent Andrzej Duda potwierdził wolę przeprowadzenia referendum konsultacyjnego w sprawie przyszłej konstytucji. Ma paść aż 15 pytań – czyli dokładnie tyle, ile w sumie zadano we wszystkich dotychczasowych referendach. Polacy do urn mają pójść w czasie obchodów 100. rocznicy odzyskania niepodległości. Wiatr historii będzie wówczas wiał ze zdwojoną siłą. Bardzo ciekawe, w którym kierunku.

W stuletniej historii współczesnego polskiego państwa siedmiokrotnie wyzwano wszystkich obywateli do referendalnych urn. Dwukrotnie zrobiły to władze Polski Ludowej i pięciokrotnie rządy III Rzeczpospolitej. Ale tylko w dwóch przypadkach decyzja demokratycznie podjęta przy urnie faktycznie przełożyła się na codzienne życie. Referendum bywało częściej narzędziem politycznym wykorzystanym jako oręż w bieżącej walce. Broń referendalna – jeżeli można użyć dość drastycznego porównania – była podobna do gazów bojowych używanych w latach I wojny światowej. Bywało, że wypuszczane w celu sparaliżowania działań przeciwnika, w wyniku nagłej zmiany kierunku wiatru, raziły własne szeregi, stając się pułapką.

Trzy razy tak

Po raz pierwszy komuniści sięgnęli po referendum w 1946 r. Zgodnie z warunkami postawionymi w Jałcie, Tymczasowy Rząd Jedności Narodowej zobowiązany był do przeprowadzenia wyborów do parlamentu. Komuniści szacowali, że dysponują zbyt małym poparciem, aby wygrać wolne wybory. W szczególności obawiano się Polskiego Stronnictwa Ludowego kierowanego przez Stanisława Mikołajczyka. Choć partia ta przede wszystkim odwoływała się do chłopów, szybko stała się bardzo popularna wśród większości przeciwników komunizmu.

Komunistyczna Polska Partia Robotnicza, nie chcąc ryzykować porażki wyborczej, starała się namówić PSL do stworzenia tylko jednego, wspólnego bloku wyborczego. W jego ramach partia Mikołajczyka miała otrzymać 20 proc. mandatów. Na takie rozwiązanie PSL jednak nie chciało się zgodzić – działacze tej partii wiedzieli bowiem, że samodzielnie zdobędą znacznie większe poparcie. Potwierdzał to przykład węgierski – tam komuniści w listopadzie 1945 r. sromotnie przegrali z Niezależną Partią Drobnych Rolników.

Dlatego komuniści postanowili odwlec wybory, zastępujące je „referendum ludowym”. Polacy mieli odpowiedzieć na trzy pytania: „Czy jesteś za zniesieniem Senatu? Czy chcesz utrwalenia w przyszłej Konstytucji ustroju gospodarczego, zaprowadzonego przez reformę rolną i unarodowienie podstawowych gałęzi gospodarki krajowej, z zachowaniem ustawowych uprawnień inicjatywy prywatnej? Czy chcesz utrwalenia zachodnich granic Państwa Polskiego na Bałtyku, Odrze i Nysie Łużyckiej?”. Pytania skonstruowano tak, aby wymusić na większości głosowanie trzy razy tak. Dlatego np. pytano tylko o akceptację granicy zachodniej, pomijając problematyczną kwestię utraty Kresów Wschodnich.

Władze zdecydowały się na referendum z trzech powodów. Po pierwsze, opóźniały wybory parlamentarne. Po drugie, testowały mechanizm fałszowania wyników. Po trzecie, wymuszenie odpowiedzi „trzy razy tak” miało udowodnić, że wszystkie partie mają zbliżony program. Zdawał sobie z tego sprawę Stanisław Mikołajczyk. Dlatego, wbrew wieloletniemu programowi politycznemu ludowców, wezwał do głosowania „nie” na pierwsze pytanie. Miało to uzmysłowić wyborcom zasadnicze różnice między komunistami i PSL, a jednocześnie pokazać siłę partii opozycyjnej.

Referendum odbyło się 30 czerwca 1946 r. Zagłosowało 90 proc. uprawnionych. Na pierwsze pytanie twierdząco odpowiedzieć miało 68 proc. Polaków, na drugie – 77 proc., a na trzecie – 91 proc. Oczywiście wyniki sfałszowano. Jedynie w Krakowie, zbiegiem okoliczności, światło dzienne ujrzały prawdziwe lokalne wyniki. Tam „tak” odpowiedziało odpowiednio 16, 33 i 69 proc. głosujących. Także w innych regionach kraju władza poniosła klęskę – to jednak starannie ukryto. Protesty PSL spełzły na niczym, a zwycięskie referendum ludowe weszło do panteonu najważniejszych wydarzeń konstytuujących Polskę Ludową.

Czy chcesz, żeby było lepiej?

Lata indoktrynacji i propagandy sprawiły, że w kulcie zwycięskiego referendum ludowego wyrastały kolejne pokolenia partyjnych działaczy. Nic dziwnego, że w drugiej połowie lat 80. postanowiono jeszcze raz sięgnąć po takie narzędzie politycznej walki. I znowu miały być to „wybory bez wyborów”. Za ogłoszeniem referendum stały dwie przesłanki. Pierwsza z nich miała charakter polityczny. Komuniści od 1986 r. wobec katastrofy gospodarczej i słabnącej pozycji Moskwy przegrupowywali swoje siły polityczne. Jednym z pomysłów było wciągnięcie do aparatu władzy niektórych środowisk opozycyjnych i zrzucenie na nie części odpowiedzialności za zrujnowane państwo. Temu służyło m.in. powołanie w 1986 r. Rady Konsultacyjnej przy Przewodniczącym Rady Państwa Wojciechu Jaruzelskim. Opozycja te próby dość skutecznie ignorowała. Drugim powodem potrzeby legitymizacji działań władzy był właśnie fatalny stan gospodarki. Opracowywane koncepcje II etapu reformy gospodarczej zakładały konieczność przeprowadzenia dość dużych podwyżek cen. W przypadku żywności sięgać miały one nawet 110 proc. Pewne było, że taka decyzja wywoła protesty, które władze będą musiały tłumić. Poparcie dla prowadzonej polityki wyrażone w referendum miało dawać legitymację do takich działań. Dodatkowym celem było posłużenie się referendum w ten sam sposób, jak uczyniono to w 1946 r. Pytania miały być skonstruowane tak, by praktycznie uniemożliwić opozycji namawianie do bojkotu aktu lub głosowania na „nie”. Wszak wszystkim powinno żyć się lepiej!

Referendum zaplanowano na 29 listopada 1987 r. Obywatele PRL mieli odpowiedzieć na dwa pytania: „Czy jesteś za pełną realizacją przedstawionego Sejmowi programu radykalnego uzdrowienia gospodarki, zmierzającego do wyraźnego poprawienia warunków życia społeczeństwa, wiedząc, że wymaga to przejścia przez trudny dwu-trzyletni okres szybkich zmian? Czy opowiadasz się za polskim modelem głębokiej demokratyzacji życia politycznego, której celem jest umocnienie samorządności, rozszerzenie praw obywateli i zwiększanie ich uczestnictwa w rządzeniu krajem?”.

Już samo brzmienie referendalnych pytań sformułowanych w partyjno-biurokratycznej nowomowie utrudniło prowadzenie kampanii zachęcającej do udziału w głosowaniu. Znaczna część ludzi nie rozumiała, o co właściwie jest pytana. Świetnie brzmienie pierwszego pytania na powszechnie zrozumiały język przełożył Jan Pietrzak: „Czy chcesz, żeby było lepiej, ale będzie gorzej?”. Jeszcze bardziej napuszony referendalny język ośmieszył kompozytor Zbigniew Preisner. Do pytań referendalnych ułożył muzykę, a powstałą w ten sposób piosenkę wykonywali artyści Piwnicy pod Baranami. Można ją usłyszeć w filmie Magdaleny Łazarkiewicz „Ostatni dzwonek”.

Według oficjalnych danych w 1987 r. do urn poszło 67 proc. uprawnionych. Wynik referendum („tak” na pytanie pierwsze odpowiedziało 66 proc., na drugie – 69 proc.), zgodnie z wówczas obowiązującą ustawą o konsultacjach społecznych i referendum, nie był rozstrzygający. Żadna z opcji nie zdobyła bowiem poparcia ponad 50 proc. spośród wszystkich uprawnionych do głosowania, a nie tylko tych, którzy stawili się przy urnach (przeliczając wyniki w ten sposób: na „tak” zagłosowało, odpowiednio, 44 i 46 proc. uprawnionych). Władza nie uzyskała więc potrzebnej legitymacji do radykalnej „operacji cenowo-dochodowej”. Na tradycyjne fałszerstwo wyników było już za późno. Oczywiście próbowano robić dobrą minę do złej gry. Jak notował w swoich dziennikach Mieczysław F. Rakowski: „W trybie pilnym posiedzenie Sekretariatu Komitetu Centralnego [PZPR]. Zostałem zaproszony. Znane są już wyniki referendum. (…) Wojciech Jaruzelski przedstawia swoje przemyślenia. Uważa, że tonacja powinna być: żadnego przygnębienia ani biadolenia”.

Naród się wypowie

Do idei referendum powrócił Lech Wałęsa w 1995 r., już po przegranych wyborach prezydenckich. Oddanie fotela prezydenckiego Aleksandrowi Kwaśniewskiemu było krokiem milowym w historii III RP – po raz pierwszy od 1989 r. pełnia władzy centralnej wróciła do spadkobierców PZPR. Wałęsa postanowił więc podrzucić przeciwnikom politycznym zgniłe jajo – referendum uwłaszczeniowe.

O powszechnym uwłaszczeniu mówiono od lat. Miało ono polegać na rozdzieleniu pomiędzy Polaków majątku wypracowanego przez nich w latach PRL, ale wówczas zagarniętego przez komunistyczne państwo. Powszechne uwłaszczenie było jednym z haseł forsowanych przez NSZZ „Solidarność”. Po części było to też hasło Wałęsy z wyborów w 1990 r., kiedy obiecywał on „sto milionów dla każdego”. Kolejne rządy III RP nie były jednak chętne powszechnemu uwłaszczeniu (mimo pewnych prób realizacji takich projektów) – wolały bowiem majątek państwowy prywatyzować i pozyskiwać w ten sposób fundusze do wciąż dziurowego budżetu państwowego. Zdarzało się, że przy okazji bogaciły się także liczne, wpływowe grupy trzymające władzę.

Pytanie, które wskazał prezydent Wałęsa, brzmiało: „Czy jesteś za przeprowadzeniem powszechnego uwłaszczenia obywateli?”. Sformułowano je dosyć prostym językiem, ale jednocześnie niekonkretnym. Sprawa jeszcze bardziej skomplikowała się niecały miesiąc później. Zdominowany przez SLD i PSL Sejm zarządził kolejne referendum, które miało odbyć się równocześnie z referendum prezydenckim. Tym razem zadano cztery pytania: „Czy jesteś za tym, aby zobowiązania wobec emerytów i rencistów oraz pracowników sfery budżetowej, wynikające z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, były zaspokojone z prywatyzowanego majątku państwowego? Czy jesteś za tym, aby część prywatyzowanego majątku państwowego zasiliła powszechne fundusze emerytalne? Czy jesteś za tym, aby zwiększyć wartość świadectw udziałowych Narodowych Funduszy Inwestycyjnych przez objęcie tym programem dalszych przedsiębiorstw? Czy jesteś za uwzględnieniem w programie uwłaszczeniowym bonów prywatyzacyjnych?”. W praktyce Polacy otrzymali serię pytań, w których większość uprawnionych do głosowania gubiła się kompletnie. Kampania przedreferendalna była mizerna, jednak do urn poszła niemal jedna trzecia uprawnionych. Ponad 50 proc. głosów pozytywnych uzyskało pytanie prezydenckie oraz pierwsze, drugie i czwarte sejmowe. Ponad 70 proc. negatywnych wskazań padło na trzecie pytanie parlamentarne. Niska frekwencja oznaczała, że wyniki obu referendów nie były wiążące i nie miały wpływu na dalszy przebieg procesu prywatyzacji.

Kolejne referendum odbyło się dość szybko, bo już 25 maja 1997 r. Zarządził je prezydent Aleksander Kwaśniewski, a jego przedmiotem miało być zaakceptowanie przez Polaków nowej, uchwalonej w kwietniu 1997 r., konstytucji. „Czy jesteś za przyjęciem Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uchwalonej przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r.?” – takie pytanie postawiono przed pełnoletnimi Polakami. Było to referendum, które prezydent w pełni firmował. Aleksander Kwaśniewski do każdego polskiego domu przesłał egzemplarz nowej konstytucji. W zachęcającym do uczestnictwa w referendum liście pisał: „Jeżeli powiemy »tak« – Polska umocni swoją pozycję w europejskiej rodzinie. (…) W referendum powiedzmy »tak« dla Polski!”. Mimo szeroko zakrojonej akcji przedreferendalnej, frekwencja była dość skromna – wyniosła niecałe 43 proc. Tylko 53 proc. głosujących zgodziło się na przyjęcie nowej konstytucji. Już po referendum powstał spór o to, czy wobec nieprzekroczenia pięćdziesięcioprocentowego progu głosowanie było wiążące. Zapisy prawa nie były bowiem jednoznaczne. Sąd Najwyższy uznał jednak referendum za wiążące, konstytucja weszła więc w życie.

Złe doświadczenie z frekwencją były jednym z podstawowych problemów, jakie spędzały sen z powiek osób przygotowujących integrację Polski z Unią Europejską i potwierdzające ją referendum. Organizatorzy nie niepokoili się o wynik głosowania, a o frekwencję. Tylko udział ponad 50 proc. uprawnionych powodował bowiem, że referendum nabrałoby charakteru wiążącego. Stąd politycy zdecydowali się na niespotykany do tej pory w Polsce zabieg wydłużenia głosowania do dwóch dni (sobota i niedziela). Dość gorąca była dyskusja, czy w związku z tym można podawać na bieżąco informacje o frekwencji (co miało wszak charakter agitacji). Wprowadzone regulacje pozwoliły na poinformowanie o frekwencji po zakończeniu pierwszego dnia głosowania.

Lata peerelowskiej indoktrynacji i propagandy sprawiły, że w kulcie zwycięskiego referendum ludowego wyrastały kolejne pokolenia partyjnych działaczy. Nic dziwnego, że w drugiej połowie lat 80. postanowiono jeszcze raz sięgnąć po takie narzędzie politycznej walki

Głosowanie odbyło się 7 i 8 czerwca 2003 r. Tym razem zadane pytanie było proste: „Czy wyraża Pani/Pan zgodę na przystąpienie Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej?”. Co ciekawe, władza po raz pierwszy zwracała się do obywateli per „Pani/Pan”, a nie na „ty”. Zagłosowało 59 proc. uprawnionych. 77 proc. głosujących zaakceptowało wejście Polski do Unii. Najwyższe poparcie zanotowano w lubuskim mieście i gminie Gozdnica (92 proc.), najmniejsze zaś w lubelskiej gminie Godziszów (12 proc.). Było to dość symboliczne – miejscowości te dzieliło 650 km, a położone były one w pobliżu polskich granic (odpowiednio zachodniej i wschodniej).

Głosujcie na mnie

Po raz ostatni wszystkich Polaków do urn referendalnych wezwano 6 września 2015 r. Pomysł tego referendum powstał w sztabie ubiegającego się o reelekcję prezydenta Bronisława Komorowskiego nocą z 10 na 11 maja. Było to tuż po tym, gdy pojawiły się sondażowe wyniki pierwszej tury wyborów. Referendum miało być pomysłem na zwycięską kampanię przed drugą turą wyborów i sprytnym sposobem na uzyskanie sympatii nowych wyborców. Ewidentnie więc kandydat na prezydenta wykorzystywał prerogatywy przysługujące mu z racji sprawowanego urzędu. Senat, który musiał zaakceptować decyzję prezydenta o przeprowadzeniu referendum, uczynił to kilkanaście godzin przed ciszą wyborczą II tury wyborów prezydenckich. Zresztą już sam wynik głosowania w Senacie pokazywał charakter tego referendum – „za” byli wszyscy członkowie rządzącej wówczas koalicji PO-PSL. Senatorowie PiS – z wyjątkiem jednej osoby – nie wzięli udziału w głosowaniu.

Bronisław Komorowski wybory przegrał, referendum stało się sierotą. 6 września, a więc miesiąc po zakończeniu kadencji Komorowskiego, Polacy poszli do urn. Zadano im trzy pytania: „Czy jest Pani/Pan za wprowadzeniem jednomandatowych okręgów wyborczych w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej? Czy jest Pani/Pan za utrzymaniem dotychczasowego sposobu finansowania partii politycznych z budżetu państwa? Czy jest Pani/Pan za wprowadzeniem zasady ogólnej rozstrzygania wątpliwości co do wykładni przepisów prawa podatkowego na korzyść podatnika?”. W lokalach referendalnych stawiło się niespełna osiem procent uprawnionych. Był to rekord. Żadne ogólnopolskie głosowanie w dotychczasowej historii Polski nie zanotowało tak niskiego wyniku. Co więcej, jest to najniższy wynik spośród wszystkich ogólnokrajowych referendów organizowanych w Europie po II wojnie światowej. W 2018 r. sam inicjator głosowania uznał tę decyzję za błąd. Po raz kolejny okazało się, że wiatr historii wieje czasami w nieprzewidywalnym kierunku. ©℗

dr Andrzej Zawistowski – pracownik Katedry Historii Gospodarczej i Społecznej SGH. W latach 2012–2016 dyrektor Biura Edukacji Publicznej IPN