Urzędy różnych krajów nie są zgodne, kto ma wypłacać świadczenie

Zasady przyznawania świadczeń z tytułu macierzyństwa oraz świadczeń rodzinnych budzą wiele wątpliwości w przypadkach, w których występuje element transgraniczny. Szczególnie problematyczne są sytuacje, w których rodzice dziecka są zatrudnieni w więcej niż w jednym kraju Unii Europejskiej lub też oboje nie mieszkają z dzieckiem w jednym kraju. Zasady przyznawania świadczeń z tytułu macierzyństwa oraz świadczeń rodzinnych są w takich przypadkach określone nie tylko w przepisach europejskich, lecz także w regulacjach krajowych państw członkowskich Unii Europejskiej. Problem ze stosowaniem tych przepisów mają nie tylko ubezpieczeni, lecz także polskie i niemieckie instytucje. Powstają bowiem pytania: czy Polka pracująca i ubezpieczona w Niemczech, ale mieszkająca wraz z dzieckiem po jego narodzinach w Polsce, ma prawo do świadczeń na gruncie prawa polskiego czy też niemieckiego? Jakiego rodzaju świadczenia jej przysługują i na jakich zasadach może dochodzić ich wyrównania?

Świadczenie inne, choć cel ten sam

Każdy kraj członkowski Unii Europejskiej posiada swój system świadczeń z tytułu macierzyństwa oraz świadczeń rodzinnych. Przykładowo w Niemczech rodzice otrzymują w związku z narodzinami dziecka świadczenie macierzyńskie (Mutterschaftsgeld). Świadczenie to jest przyznawane w okresie sześciu tygodni przed porodem oraz ośmiu tygodni po narodzinach dziecka. Następnie rodzice mogą wnioskować o przyznanie Elterngeld, które jest świadczeniem pieniężnym udzielanym w związku z koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem i przerwania pracy. Świadczenie to jest jednak traktowane w Niemczech jak świadczenie rodzinne, a nie świadczenie z tytułu macierzyństwa. I choć swoim charakterem przypomina zasiłek macierzyński w Polsce, niemieckie urzędy są innego zdania. Stawiają bowiem Elterngeld na równi z zasiłkiem rodzinnym przyznawanym na gruncie prawa polskiego, choć świadczenia te i zasady ich przyznawania są różne.

Celem przyznania Elterngeld w Niemczech jest wyrównanie rodzicowi brakującego wynagrodzenia w związku z przerwaniem pracy z powodu narodzin dziecka. Rodzice mają do dyspozycji łącznie 14 miesięcy, przy czym jedno z nich powinno wykorzystać co najmniej dwa i maksymalnie 12 miesięcy w ramach Elterngeld. Rodzice mogą także skorzystać z możliwości ElterngeldPlus, które uwzględnia plany rodziców pracujących częściowo podczas sprawowania opieki nad dzieckiem. Rodzice otrzymują wówczas maksymalnie połowę świadczenia, ale za to przez dwukrotnie dłuższy okres. Wysokość świadczenia z tytułu Elterngeld jest ustalana w oparciu o wynagrodzenie netto, które osoba ubezpieczona otrzymywała przed narodzinami dziecka (od 65 do 100 proc. wynagrodzenia dla osób z niższymi zarobkami, przy czym minimalna wysokość świadczenia wynosi 300 euro, zaś maksymalna 1800 euro).

Zasiłek rodzinny w Polsce jest zaś świadczeniem socjalnym przyznawanym na częściowe pokrycie wydatków dziecka, a jego przyznanie jest zależne od kryterium dochodowego. Może być przyznawane do ukończenia przez dziecko 18. roku życia.

W praktyce oznacza to, że Polka ubiegająca się o świadczenie Elterngeld w Niemczech powinna wykazać przed niemieckim urzędem, iż nie otrzymuje porównywalnego świadczenia w Polsce. W tym celu powinna uzyskać zaświadczenie z miejskiego (gminnego) ośrodka pomocy społecznej, z którego wynika, że nie otrzymuje w Polsce świadczeń rodzinnych. Dodatkowo powinna wykazać, że posiada miejsce zamieszkania na terytorium Niemiec jako warunek uzyskania świadczenia w Niemczech.

Podstawową zasadą udzielania świadczeń z tytułu macierzyństwa i świadczeń rodzinnych w UE jest bowiem wypłata świadczeń przez jeden kraj członkowski UE. W przypadku świadczeń rodzinnych w stanach faktycznych z elementem transgranicznym uwzględnia się sytuację całej rodziny w taki sposób, jakby mieszkała w jednym kraju członkowskim (fikcja miejsca zamieszkania). Dlatego też nie jest możliwa sytuacja, w której rodzice otrzymywaliby na jedno dziecko świadczenie w dwóch krajach, w związku z podleganiem pod system prawny dwóch państwach. Sytuacje, w których w związku z narodzinami dziecka rodzicom przysługują roszczenia o świadczenia rodzinne w więcej niż jednym państwie Unii Europejskiej, rozstrzyga się w oparciu o rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (dalej: rozporządzenie 883/2004). Rozporządzenie to jest właściwe także dla świadczeń z tytułu macierzyństwa. Normy kolizyjne w nim zawarte określają, które państwo członkowskie jest zobowiązane do zagwarantowania świadczeń z tytułu macierzyństwa oraz świadczenia rodzinnego w pierwszej kolejności, a które państwo ponosi dalszą odpowiedzialność za realizację powyższego obowiązku, a tym samym może być zobowiązane np. do wypłaty dodatku dyferencyjnego.

Normy kolizyjne

Artykuł 68 rozporządzenia 883/2004 zawiera normy kolizyjne, które umożliwiają wskazanie, które państwo Unii Europejskiej jest właściwe w zakresie przyznania świadczeń rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno państwo członkowskie z różnych tytułów, kolejność pierwszeństwa jest ustalana według kryterium miejsca zatrudnienia lub wykonywania pracy na własny rachunek wnioskodawcy, ewentualnie miejsca otrzymywania emerytury lub renty, jeżeli takie świadczenia zostały przyznane. Jeżeli zaś te warunki nie występują, wówczas uwzględnia się kryterium miejsca zamieszkania wnioskodawcy.

W sytuacji, w której mimo zastosowania powyższych reguł więcej niż jedno państwo członkowskie jest nadal właściwe do wypłaty świadczeń rodzinnych, decydującym kryterium jest miejsce zamieszkania dziecka (art. 68 ust. 1 lit. b rozporządzenia 883/2004). Może się to zdarzyć w sytuacjach, w których przykładowo rodzice są zatrudnieni lub prowadzą działalność gospodarczą w różnych krajach UE, a dziecko mieszka z jednym lub z obojgiem rodziców w jednym z tych krajów.

Praktyka wskazuje, że istnieje wiele czynników, które powodują, iż stosowanie reguł kolizyjnych nie zawsze jest proste. Zasadą jest jednak, że z uwzględnieniem sytuacji zawodowej rodziców (każdego osobno), a także miejsca zamieszkania dziecka ustala się, które państwo jest w pierwszej kolejności właściwe do wypłaty świadczenia rodzinnego, a które państwo jest zobowiązane w dalszej kolejności i tym samym może odpowiadać np. za wypłatę dodatku dyferencyjnego, jeżeli taki będzie należny. W sytuacji zaś, gdy więcej niż jedno państwo członkowskie jest właściwe do wypłaty świadczenia rodzinnego, ale dziecko nie ma miejsca zamieszkania na terytorium żadnego z tych krajów, wówczas właściwe jest państwo, w którym świadczenia rodzinne są wyższe (art. 58 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 987/2009 z 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego). [przykład]

Ustalanie adresu

Nie mniej problematyczne może się okazać ustalenie miejsca zamieszkania dziecka, które może być kryterium decydującym o właściwości danego państwa członkowskiego do wypłaty świadczenia rodzinnego. Instytucja państwa członkowskiego, do którego zostanie skierowany wniosek o przyznanie świadczenia rodzinnego, dokonuje oceny miejsca zamieszkania dziecka w oparciu o kryteria obowiązujące na terytorium danego kraju. Przykładowo w Niemczech wnioskodawca może zostać poproszony o wykazanie okoliczności potwierdzających miejsce zamieszkania dziecka w Niemczech. Dokumentami tymi mogą być umowa najmu mieszkania na terytorium Niemczech, zameldowanie dziecka czy też wskazanie opiekującego się nim lekarza. W sytuacjach wątpliwych, kiedy np. matka z dzieckiem przeprowadza się na okres urlopu macierzyńskiego do innego kraju, o miejscu zamieszkania może decydować pośrednio okoliczność posiadania mieszkania w Niemczech, jeżeli na czas wyjazdu do innego kraju nie zostało ono podnajęte osobom trzecim. Dla niemieckich urzędów okolicznością bez znaczenia pozostaje fakt, że np. umowy bankowe i ubezpieczeniowe są zawierane w Niemczech.

Zgodnie z art. 11 rozporządzenia wykonawczego 987/2009, jeżeli między instytucjami dwóch lub wie?cej pan´stw członkowskich istnieje rozbiez˙nos´c´ opinii w odniesieniu do ustalenia miejsca zamieszkania osoby, do kto´rej stosuje sie? rozporządzenie podstawowe, instytucje te ustalaja? na podstawie wspo´lnego porozumienia ośrodek intereso´w z˙yciowych zaintere-sowanego w oparciu o ogólną? ocenę? wszystkich doste?pnych informacji dotycza?cych istotnych okolicznos´ci, kto´re moga? obejmowac´ w stosownych przypadkach czas trwania i cia?głos´c´ pobytu na terytorium zainteresowanych pan´stw członkowskich, sytuacje? danej osoby, w tym:

wcharakter i specyfike? wykonywanej pracy, w szczego´lnos´ci miejsce, w kto´rym praca ta jest zazwyczaj wykonywana, jej stały charakter oraz czas trwania każdej umowy o prace?;

wjej sytuacje? rodzinna? oraz wie?zi rodzinne;

wprowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym;

ww przypadku studento´w – z´ro´dło ich dochodu;

wjej sytuacje? mieszkaniowa?, zwłaszcza informacje?, czy sytuacja ta ma charakter stały;

wpan´stwo członkowskie, w kto´rym osoba uważana jest za maja?ca? miejsce zamieszkania dla celo´w podatkowych.

Przepisy europejskie wskazują zatem, jak dokonywać wyboru prawa właściwego w zakresie dotyczącym wypłaty świadczeń rodzinnych. Jednak o tym, kto jest uprawniony do otrzymania świadczenia rodzinnego, decydują już normy krajowe poszczególnych państw członkowskich. W Niemczech zasady te reguluje m.in. ustawa Einkommensteuergesetz i ustawa Gesetz zum Elterngeld und zur Elternzeit. Świadczenia rodzinne są zaliczane w Niemczech do grupy świadczeń zastępujących dochód (Einkommenersatzleistungen), a warunkiem ich przyznania na gruncie prawa niemieckiego jest m.in. okoliczność zatrudnienia w Niemczech lub też prowadzenia samodzielnej działalności gospodarczej w Niemczech. Ocena spełniania tych kryteriów przez osobę występującą z wnioskiem jest także dokonywana w oparciu o regulacje wewnętrzne poszczególnych państw.

Tylko jedno państwo właściwe

Urzędy danego państwa podejmują spójną decyzję w zakresie dotyczącym właściwości określonego państwa do wypłaty świadczeń rodzinnych. Decyzja ta jest wiążąca dla wszystkich instytucji danego państwa wypłacających świadczenia rodzinne i dotyczy wszystkich potencjalnych członków rodziny uprawnionych do świadczenia rodzinnego (w Niemczech decyzja taka może dotyczyć nie tylko rodziców, lecz także np. dziadków, opiekunów zastępczych uprawnionych zgodnie z niemieckim prawem do świadczeń rodzinnych). Niezależnie więc od reguł kolizyjnych rozporządzenia europejskiego, to prawo krajowe poszczególnych państw Unii Europejskiej określa, który członek rodziny jest uprawniony do otrzymania świadczenia rodzinnego.

Dodatek dyferencyjny

Roszczenie o świadczenie rodzinne na podstawie art. 68 ust. 2 zdanie 2 rozporządzenia 883/2004 wynosi maksymalnie do wysokości świadczeń przyznawanych zgodnie z przepisami państwa członkowskiego, które wypłaca świadczenie w ramach zasady pierwszeństwa. Jeżeli świadczenie to jest niższe niż obowiązujące w danym kraju, wówczas państwo zobowiązane w dalszej kolejności powinno dopłacić różnicę (dodatek dyferencyjny) pomiędzy świadczeniem obowiązującym w kraju i za granicą.

Jeżeli państwem właściwym do wypłaty świadczenia w pierwszej kolejności jest Polska, zaś w drugiej kolejności Niemcy (jak w przykładzie), wówczas Niemcy są zobowiązane do wypłaty dodatkowego świadczenia w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy świadczeniem gwarantowanym przez prawo niemieckie, jeżeli jest ono wyższe niż świadczenia gwarantowane prawem polskim. Ta zasada nie ma zatem zastosowania w sytuacji, gdyby świadczenie wypłacone w Polsce było wyższe niż świadczenie gwarantowane na gruncie przepisów prawa niemieckiego.

Kto składa wniosek

Osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia rodzinnego jest osoba, która ma do niego prawo zgodnie z przepisami krajowymi państwa członkowskiego właściwego do wypłaty świadczenia. W pierwszej kolejności instytucja, do której wpłynął wniosek, sprawdza, czy jest właściwa do wypłaty świadczenia (według opisanych wyżej norm kolizyjnych). Warto zwrócić uwagę, że na tym etapie instytucja może żądać od wnioskodawcy dodatkowych dokumentów w celu potwierdzenia okoliczności dotyczących np. miejsca zamieszkania dziecka w Niemczech. Niemiecki urząd może wezwać też wnioskodawcę do przedłożenia decyzji z innego państwa członkowskiego o odmowie przyznania świadczenia rodzinnego. Szczególnie ten ostatni wymóg wydaje się być niezgodny z prawem europejskim, które nakłada na instytucję uznającą się za niewłaściwą w zakresie przyznania świadczenia rodzinnego obowiązek przekazania wniosku do instytucji właściwej w tym państwie członkowskim, które odpowiada za wypłatę świadczenia. Rozporządzenie nr 883/2004 zobowiązuje instytucje państwowe do współpracy w zakresie wymiany i uzupełniania informacji w celu ustalenia uprawnienia osoby uprawnionej do otrzymania świadczenia rodzinnego. W praktyce to wnioskodawcy muszą niejednokrotnie we własnym zakresie pośredniczyć pomiędzy urzędami w państwach Unii Europejskiej. Oznacza to także wydłużony czas oczekiwania na otrzymanie należnego świadczenia. ⒸⓅ

Jaka procedura

Art. 60 rozporządzenia 987/2009

1. (...) Do celów stosowania art. 67 i 68 rozporządzenia podstawowego uwzględnia się – w szczególności w odniesieniu do prawa danej osoby do ubiegania się o takie świadczenia – sytuację całej rodziny, tak jak gdyby wszystkie osoby zainteresowane podlegały ustawodawstwu zainteresowanego państwa członkowskiego i miały miejsca zamieszkania w tym państwie. W przypadku gdy osoba uprawniona do ubiegania się o świadczenia nie wykonuje swego prawa, instytucja właściwa państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie, uwzględnia wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych złożony przez drugiego rodzica, osobę traktowaną jak rodzic lub przez osobę lub instytucję występującą jako opiekun dziecka lub dzieci.

2. Instytucja, do której złożono wniosek (...), rozpatruje go na podstawie szczegółowych informacji dostarczonych przez wnioskodawcę i bierze pod uwagę całościową faktyczną i prawną sytuację rodziny wnioskodawcy.

Jeżeli instytucja ta uzna, że jej ustawodawstwo ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa zgodnie z art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia podstawowego, zapewnia świadczenia rodzinne zgodnie ze stosowanym przez siebie ustawodawstwem.

Jeżeli instytucja ta uzna, że na podstawie ustawodawstwa innego państwa członkowskiego może istnieć prawo do dodatku dyferencyjnego zgodnie z art. 68 ust. 2 rozporządzenia podstawowego, niezwłocznie przekazuje wniosek do instytucji właściwej tego innego państwa członkowskiego oraz informuje o tym zainteresowanego; powiadamia ona ponadto instytucję tego innego państwa członkowskiego o swojej decyzji w sprawie wniosku oraz o kwocie wypłaconych świadczeń rodzinnych.

Fikcja miejsca zamieszkania w orzecznictwie TSUE

Na wniosek Federalnego Sądu Finansowego (BFH) w Niemczech Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał rozstrzygnięcie w trybie prejudycjalnym na podstawie stanu faktycznego, w którym ojciec – obywatel Niemiec miał miejsce zamieszkania na terytorium Niemiec. Jego dziecko mieszkało zaś z byłą żoną w Polsce. Żona jednocześnie nie była uprawniona do otrzymania świadczenia w związku z urodzeniem dziecka z Polsce. Ojciec wystąpił w Niemczech o przyznanie świadczenia rodzinnego (Kindergeld), jednak jego wniosek został w pierwszej kolejności odrzucony z tego powodu, że w ocenie niemieckiej kasy rodzinnej (Familienkasse) ojcu w tej sytuacji nie przysługiwało prawo do otrzymania powyższego roszczenia. W ocenie niemieckiej kasy rodzinnej prawo do świadczenia posiadała bowiem była żona wnioskodawcy. W ocenie Federalnego Sądu Finansowego (BFH) niemieckie prawo regulujące zasady przyznawania Kindergeld nie rozróżnia, czy rodzice dziecka pozostają w związku małżeńskim, czy też są rozwiedzeni. Zgodnie z prawem niemieckim rozwiedziona żona jest traktowana jak członek rodziny mieszkający z dzieckiem w Niemczech. Z tego powodu przysługuje jej roszczenie o niemieckie Kindergeld, które zgodnie z prawem niemieckim przysługuje także rozwiedzionemu rodzicowi, które pozostaje z dzieckiem w gospodarstwie domowym. Wobec wątpliwości Federalnego Sądu Finansowego (BFH) co do tak daleko idącej fikcji miejsca zamieszkania, TSUE potwierdził w swoim wyroku (wyrok z 22 października 2015 r., C–378/14), że fikcja miejsca zamieszkania może prowadzić do zamiany roszczenia na rzecz drugiego rodzica mieszkającego za granicą razem z dzieckiem z pominięciem rodzica mieszkającego w tym stanie faktycznym na terytorium Niemiec. Nie zmienia tego okoliczność, że żyjący za granicą rodzic nie złożył wniosku o niemiecki Kindergeld. Wyrok ma szczególne znaczenie w przypadkach, w których rodzice mieszkają w różnych krajach, a w żadnym z tych państw nie ma wspólnego gospodarstwa domowego rodziców z dzieckiem. ⒸⓅ

PRZYKŁAD

Decyduje dziecko

Matka dziecka pracuje na terytorium Niemiec i podlega niemieckiemu systemowi ubezpieczeń społecznych. Ojciec zaś jest zatrudniony w Polsce i podlega tutejszemu systemowi ubezpieczeń społecznych. Dziecko mieszka z matką na terytorium Polski. W tej sytuacji, uwzględniając normy kolizyjne z art. 68 rozporządzenia 883/2004, państwem zobowiązanym w pierwszej kolejności do wypłaty świadczenia jest Polska, natomiast Niemcy są państwem zobowiązanym w dalszej kolejności (wobec czego może być zobowiązane do wypłaty dodatku dyferencyjnego). Wobec zatrudnienia obojga rodziców na terytorium dwóch różnych państw, kryterium decydującym w tym przypadku o właściwości danego państwa jest miejsce zamieszkania dziecka.

Jeżeli jednak miejscem zamieszkania dziecka byłoby terytorium Niemiec, wówczas zgodnie z normami kolizyjnymi państwem właściwym w pierwszej kolejności do wypłaty świadczeń rodzinnych w związku z urodzeniem dziecka byłyby Niemcy. ⒸⓅ