Gazeta Prawna
Zamów Zaloguj

Logowanie do serwisu

login:

hasło:

Jeśli zapomniałeś hasła Przypomnij hasło

  • Obraz
  • Obraz
  • Poprzednia strona

ZAKŁADY BUDŻETOWE SPÓŁKI KOMUNALNE

Zasady prowadzenia działalności gospodarczej przez gminy

Samorząd terytorialny często decyduje się na prowadzenie działalności gospodarczej. Gdy jej celem jest zaspokajanie potrzeb ludności, to jest to wręcz jego obowiązek. Niestety, konkurencja między przedsiębiorstwami komunalnymi i prywatnymi przedsiębiorcami bywa nierówna. Za naruszenie zasad konkurencji gminie grozi kara finansowa do 10 proc. jej przychodów.
Działalność gospodarcza stanowi jeden ze sposobów realizacji podstawowych zadań jednostek samorządu terytorialnego. Jednostki te, nie tylko w Polsce, ale także w państwach europejskich, mają bowiem obowiązek prowadzić działalność gospodarczą związaną z realizacją zadań łączących się z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb swoich mieszkańców.
Lokalni przedsiębiorcy bywają często odsuwani od świadczenia usług, gdyż monopol w tym zakresie zapewniają sobie gminy. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów prowadzi coraz to nowe postępowania antymonopolowe przeciwko gminom lub spółkom komunalnym, w których gminy mają większość udziałów. Gminy naruszają bowiem konkurencję na lokalnych rynkach zapewniają sobie monopol na usługi przewozowe, odprowadzanie ścieków i wywóz śmieci, składowanie odpadów, a nawet usługi pogrzebowe. UOKiK zarzuca gminom nadużywanie dominującej pozycji na rynku (czyli pozycji przekraczającej 40-procentowy udział w rynku). Takie działania gmin przejawiają się w ten sposób, że gminy ograniczają dostęp do rynku lokalnym przedsiębiorcom (np. odmawiają możliwości świadczenia niektórych usług) lub narzucają im uciążliwe warunki prowadzenia działalności (np. wydają zezwolenia na świadczenie usług na bardzo krótkie okresy).
Gminy muszą liczyć się z tym, że za naruszanie konkurencji grożą im wysokie kary (np. na gminę Gliwice nałożona została kara w wysokości 650 tys. zł). W świetle prawa ochrony konkurencji gmina, z uwagi na fakt, że świadczy usługi, jest bowiem traktowana jak przedsiębiorca. Prezes UOKiK może nałożyć na gminę karę w wysokości do 10 proc. przychodów za ubiegły rok. Taka kara jest płacona z budżetu gminy i de facto uderza w całą społeczność samorządową. Mniej jest bowiem pieniędzy na zaspokajanie tzw. zbiorowych potrzeb mieszkańców np. związanych z ochroną zdrowia, szkolnictwem czy mieszkalnictwem.
Samorząd terytorialny często decyduje się na prowadzenie działalności gospodarczej. Gdy jej celem jest zaspokajanie potrzeb ludności, to jest to wręcz jego obowiązek. Niestety, konkurencja między przedsiębiorstwami komunalnymi i prywatnymi przedsiębiorcami bywa nierówna. Źle, jeśli z tego powodu prywatni przedsiębiorcy wycofują się z rynków lokalnych, a ludność otrzymuje usługi droższe i o niższym standardzie.
Działalność gospodarcza stanowi jeden ze sposobów realizacji podstawowych zadań jednostek samorządu terytorialnego. Jednostki te, nie tylko w Polsce, ale także w państwach europejskich, mają bowiem obowiązek prowadzić działalność gospodarczą związaną z realizacją zadań łączących się z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb swoich mieszkańców. W Polsce taki obowiązek został nałożony na samorządy przez ustawę z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 z póź. zm.). W ustawie tej zawarto krótką definicję gospodarki komunalnej. Są to zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i ciągłe zaspokajanie potrzeb ludności, takich jak np. zaopatrzenie mieszkańców w wodę, doprowadzenie kanalizacji, zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną, lokalny transport zbiorowy, usuwanie odpadów oraz utrzymanie porządku i czystości i zapewnienie mieszkańcom bezpieczeństwa. Są one realizowane poprzez świadczenie usług, które są powszechnie dostępne.
WAŻNE
Jeżeli nie ma innego sposobu wykonania zadań ważnych dla społeczności lokalnej, np. poprzez powierzenie ich prywatnym przedsiębiorcom, to samorząd jest zobowiązany do podjęcia takiej działalności samodzielnie.
Gmina jest przede wszystkim organem władzy publicznej, przez co siłą rzeczy musi przejąć określone funkcje interwencyjne w gospodarce. Chodzi tu zwłaszcza o dziedziny działalności społecznie niezbędnej, w których podmioty prywatne nie są zainteresowane podjęciem działalności, np. z powodu braku opłacalności, związanej z tworzeniem nowych miejsc pracy, o podtrzymywanie lokalnych tradycji i lokalnych ośrodków aktywności gospodarczej i kulturalnej.
Jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje w związku z tym swoboda w podejmowaniu decyzji o rozpoczęciu komunalnej działalności gospodarczej. Jeżeli zatem nie ma innego sposobu wykonania zadań, np. poprzez powierzenie ich prywatnym przedsiębiorcom, to samorząd jest zobowiązany do podjęcia takiej działalności samodzielnie. Obowiązek ten spoczywa przede wszystkim na gminach jako podstawowych jednostkach samorządu terytorialnego. Do obowiązku powiatów i województw należą natomiast zadania o charakterze uzupełniającym i pomocniczym, które np. ze względów technicznych nie mogą być zrealizowane na poziomie gmin.
1 Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 ze zm.).
Art. 6. 1. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powoływać, likwidować lub przekształcać komunalne zakłady budżetowe zgodnie z przepisami ustawy oraz przepisami ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe (Dz.U. z 1993 r. nr 72, poz. 344 ze zm.).
2. Komunalne zakłady budżetowe prowadzą gospodarkę finansową na zasadach określonych w przepisach prawa budżetowego.
Poza sferą użyteczności publicznej
Działalność gospodarcza gmin nie ogranicza się wyłącznie do sfery użyteczności publicznej. Ustawa o gospodarce komunalnej daje możliwość prowadzenia przez samorządy działalności w celach zarobkowych. Działalność taka podlega jednak daleko idącym ograniczeniom. Może jej dokonywać jedynie gmina. Ustawa stanowi, że gmina może prowadzić zarobkową działalność gospodarczą jedynie wtedy, gdy na jej terenie istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej, występujące bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty, a zastosowanie innych działań lub środków prawnych nie doprowadziło do zwiększenia aktywności gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia. Gmina musi wykazać zatem, że na jej terenie występują problemy, których nie można inaczej rozwiązać niż poprzez przejęcie inicjatywy gospodarczej przez gminę. Ograniczenia te nie mają jednak zastosowania, gdy gmina chce nabyć akcje lub udziały spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego. Tego rodzaju działalność bardzo mocno związana jest ze środkami finansowymi, a przez to ma ogromne znaczenie dla rozwoju gminy. Między innymi z tych powodów ustawodawca polski zdecydował, że w tym obszarze działalności samorządy terytorialne nie powinny być ograniczane.
Z kolej województwo poza sferą użyteczności publicznej może działać jedynie wtedy, gdy działalność ta polega na wykonywaniu czynności promocyjnych, edukacyjnych i wydawniczych służących rozwojowi województwa. Powiat nie może natomiast prowadzić działalności gospodarczej ukierunkowanej wyłącznie na zysk. Takie rozwiązania wynikają między innymi z tego, że to gmina jest podstawową i najmniejszą jednostką podziału terytorialnego i to ona najlepiej powinna wiedzieć, czy na jej terenie jest potrzeba rozpoczynania samorządowej działalności gospodarczej. Ponadto dzięki takim uregulowaniom nie jest możliwa konkurencja między np. gminnymi i powiatowymi spółkami, która nie miała by korzystnego wpływu na rozwój i bezpieczeństwo lokalnej społeczności.
Formy organizacyjne
Jednostki samorządu terytorialnego mogą samodzielnie podejmować decyzje, w jakiej formie organizacyjnej chcą prowadzić działalność gospodarczą. Przepisy umożliwiają im tworzenie zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego. Spółki posiadają większą niezależność przy wykonywaniu swoich zadań. Dodatkowo ich wewnętrzna struktura i organizacja lepiej sprawdza się na wolnym rynku, który powstał w Polsce w 1989 roku.
Zakłady budżetowe są powoływane i odwoływane przez radę gminy, powiatu lub sejmik województwa. Prowadzą one działalność w imieniu i na rachunek danej jednostki samorządu terytorialnego, jednak w swoich działaniach są samodzielne. Zakłady budżetowe są silnie powiązane z budżetem samorządu. Środki finansowe na jego działalność w całości pochodzą z budżetu gminy, a ewentualny zysk, który zostanie w nim wypracowany w całości, zostaje do niego odprowadzany. Każda gmina, która zdecyduje się na założenie zakładu budżetowego, ma pewność, że będzie miała kontrolę nad jego działalnością.
Inną formą prowadzenia działalności gospodarczej przez samorządy są spółki handlowe. W myśl obecnie obowiązujących przepisów jednostki samorządu terytorialnego w sferze użyteczności publicznej mogą tworzyć jedynie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółki akcyjne. Natomiast jeżeli gmina prowadzi zarobkową działalność gospodarczą, która ukierunkowana jest przede wszystkim na osiąganie zysków, to może także tworzyć spółki osobowe prawa handlowego (czyli spółkę jawną, komandytową i komandytowo-akcyjną). Dodatkowo gminy mogą prowadzić swoją działalność także w formie jednoosobowych spółek gminnych. Spółki z udziałem samorządu terytorialnego są prowadzone na ogólnych zasadach unormowanych przepisami kodeksu spółek handlowych.
2 Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 ze zm.).
Art. 10a. 1. W spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego działa rada nadzorcza.
2. Do rad nadzorczych w spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego stosuje się przepisy kodeksu spółek handlowych, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.
Ponadto jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, w drodze umowy na zasadach ogólnych z uwzględnieniem przepisów o finansach publicznych lub odpowiednio przepisów o zamówieniach publicznych oraz przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
Dominacja gminy
Gminne jednostki organizacyjne prowadzące działalność gospodarczą z różnych względów stoją niejednokrotnie na zdecydowanie lepszej pozycji w stosunku do innych podmiotów gospodarczych.
Podmioty gospodarcze stanowiące własność gminy często korzystają z ulg i zwolnień i innych preferencji, które nie przysługują innym podmiotom działającym na tym samym rynku. Szczególne traktowanie nie wynika zasadniczo z efektywniejszej działalności, ale z decyzji organu władzy. W takim przypadku jednostka może wykazywać zysk, który by nie wystąpił w warunkach normalnej konkurencji rynkowej. Poza tym, w przypadku przedsiębiorstw wielobranżowych, często dochodzi do sytuacji, gdzie dochód z jednego rodzaju działalności służy pokrywaniu strat w drugim. Uniemożliwia to rzeczywistą ocenę rentowności niektórych gałęzi działalności.
Drugim aspektem świadczącym o strategicznej pozycji komunalnych podmiotów gospodarczych jest to, że są one niekiedy jedynym lub dominującym dostawcą pewnych towarów i usług. Mogą one wówczas dyktować cenę i uzyskiwać większe zyski bez dodatkowych nakładów i kosztów. Związane jest to z możliwością wywierania nacisku na lokalne władze, które udzielają odpowiednich preferencji, albo z posiadaniem ogromnego majątku, którego nie mają inne podmioty. Dotyczy to w szczególności przedsiębiorstw wodociągowych i kanalizacyjnych oraz dystrybutorów energii cieplnej i gazu.
Komunalne podmioty gospodarcze korzystają także z innych preferencji. Mają one możliwość uzyskania informacji niedostępnych dla innych podmiotów. Poza tym nierentowne przedsiębiorstwa korzystają niejednokrotnie ze wsparcia budżetu, na co oczywiście podmioty prywatne liczyć nie mogą. Ogromnym ułatwieniem jest także możliwość dysponowania mieniem gminy. Takie sytuacje występują jednak przede wszystkim w większych i bogatych samorządach, w których rynek i zapotrzebowanie na usługi jest duży. W gminach tych z łatwością można by było znaleźć prywatnych przedsiębiorców, którzy często taniej i z lepszymi efektami dla lokalnej społeczności zastąpiłyby przedsiębiorstwa komunalne.
WAŻNE
Gmina, która świadczy usługi, jest traktowana jak przedsiębiorca. Jeśli łamie zasady konkurencji, musi się liczyć z karą w wysokości do 10 proc. przychodów za ubiegły rok.
Naruszenia konkurencji
Lokalni przedsiębiorcy bywają często odsuwani od świadczenia usług, gdyż monopol w tym zakresie zapewniają sobie gminy. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów prowadzi coraz to nowe postępowania antymonopolowe przeciwko gminom lub spółkom komunalnym, w których gminy mają większość udziałów. Gminy naruszają bowiem konkurencję na lokalnych rynkach zapewniają sobie monopol na usługi przewozowe, odprowadzanie ścieków i wywóz śmieci, składowanie odpadów, a nawet usługi pogrzebowe. UOKiK zarzuca gminom nadużywanie dominującej pozycji na rynku (czyli pozycji przekraczającej 40-procentowy udział w rynku). Takie działania gmin przejawiają się w ten sposób, że gminy ograniczają dostęp do rynku lokalnym przedsiębiorcom (np. odmawiają możliwości świadczenia niektórych usług) lub narzucają im uciążliwe warunki prowadzenia działalności (np. wydają zezwolenia na świadczenie usług na bardzo krótkie okresy). Przykładowo, gminy zabraniają prywatnym przewoźnikom korzystania z przystanków miejskich, a to oznacza dla nich de facto zakaz świadczenia tego rodzaju usług. Zdarza się również, że ustalają przedsiębiorcom dowolne, rażąco krótkie, terminy obowiązywania zezwoleń na prowadzenie działalności polegającej na składowaniu i wywozie odpadów (np. 2-miesięczne, podczas gdy mogą wydać zezwolenie nawet na 10 lat). Inny przykład gminy nierówno traktują przedsiębiorców, ustalając wobec nich różne stawki czynszu za najem lub dzierżawę gminnych nieruchomości.
Gminy muszą liczyć się z tym, że za naruszanie konkurencji grożą im wysokie kary (np. na gminę Gliwice nałożona została kara w wysokości 650 tys. zł). W świetle prawa ochrony konkurencji gmina, z uwagi na fakt, że świadczy usługi, jest bowiem traktowana jak przedsiębiorca. Prezes UOKiK może nałożyć na gminę karę w wysokości do 10 proc. przychodów za ubiegły rok. Taka kara jest płacona z budżetu gminy i de facto uderza w całą społeczność samorządową. Mniej jest bowiem pieniędzy na zaspokajanie tzw. zbiorowych potrzeb mieszkańców np. związanych z ochroną zdrowia, szkolnictwem czy mieszkalnictwem.
ZADANIA WŁASNE GMINY
Sfery zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej m.in. dotyczą:
ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej,
gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,
wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,
lokalnego transportu zbiorowego,
ochrony zdrowia,
pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych,
polityki prorodzinnej,
gminnego budownictwa mieszkaniowego,
edukacji publicznej,
kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami,
kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,
targowisk i hal targowych,
zieleni gminnej i zadrzewień,
cmentarzy gminnych,
porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej,
utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych,
wspierania i upowszechniania idei samorządowej,
współpracy z organizacjami pozarządowymi,
współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw,
promocji gminy.
ORZECZNICTWO NSA
Gospodarka komunalna a działalność gospodarcza
Zasadnicza odmienność między gospodarką komunalną a działalnością gospodarczą polega głównie na tym, że gospodarka komunalna nie ma celu zarobkowego. Musi się ona mieścić w ramach działalności komunalnej, a jej obligatoryjnym celem pozostaje wykonywanie zadań własnych gminy, w tym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (zadań użyteczności publicznej). Gmina jest przede wszystkim organem władzy publicznej, przez co siłą rzeczy musi przejąć określone funkcje interwencyjne w gospodarce. Chodzi tu zwłaszcza o dziedziny działalności społecznie niezbędnej, w których podmioty prywatne nie są zainteresowane podjęciem działalności (np. brak opłacalności), o tworzenie nowych miejsc pracy, o podtrzymywanie lokalnych tradycji i lokalnych ośrodków aktywności gospodarczej i kulturalnej.
Wyrok NSA z 19 stycznia 2003 r., SA/Gd 1968/02, OSS z 2003 r. nr 4, poz. 105
Arkadiusz Jaraszek, Adam Makosz, Ewa Usowicz
gp@infor.pl